所谓“普遍服务”，即指对任何人都要提供无地域、质量、资费歧视且能够负担得起的电信业务。“普遍服务”这一术语最早由美国AT&T总裁威尔先生在1907年年度报告中提出，其原话为“一种政策，一种体制，普遍服务”。1934年，美国首先将这一政策纳入法律条文，在《电信法》中明确规定：“电信经营者要以充足的设施和合理的资费，尽可能地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通信业务。”

指国家为了维护全体公民的基本权益，缩小贫富差距，通过制定法律和政策，使得全体公民无论收入高低，无论居住在本国的任何地方，包括农村地区、边远地区或其他高成本地区等，都能以普遍可以接受的价格，获得某种能够满足基本生活需求和发展的服务。普遍服务主要出现在与公众生活密切相关的公益性垄断性行业，如邮政、电信、电力、供水等。普遍服务主要包括服务的普遍性、接入的平等性及用户承受性三方面内容。 由于受到各自客观环境条件的限制，不同的国家对普遍服务具体内容的理解不尽相同，但是基本上所有的普遍服务都具有一些共同特征。首先，普遍服务必须是针对所有的（或者绝大部分）用户；其次，普遍服务的价格是可以接受的；最后，普遍服务要有一定的质量保证。

另一个与普遍服务相近的名词是普遍接入。国际电信联盟认为，衡量获取信息通信技术标准的关键在于区别普遍服务和普遍接入。普遍接入是指信息通信技术的高可用性，它可以通过家庭、工作地点、学校和公共接入点来实现，该指标更适合中低或低收入的发展中国家。相应来说，普遍服务指信息通信技术在家庭层面的高水平普及，更适合高收入和中上收入国家。

一般来说，基础设施的提供商或是运营商在诸如边远地区或者农村地区等典型的高成本地区往往是入不敷出的。高成本地区的特点就是经济欠发达，这使得基础设施的利用率过低，从而导致服务提供商很难收回投资。由于回报率低，所以高成本地区的基础设施发展十分落后，基础设施的落后又反过来制约了经济发展，而经济越落后就越不能吸引基础设施方面的投资，这就形成了一种基础设施投资的恶性循环。考虑到经济的协调发展，政府有必要采取一定的措施来避免这种不利的后果。要求网络基础设施的提供商和运营商实行普遍服务就是一项切实可行的措施。提供普遍服务要求提供商和运营商不但不能拒绝为高成本地区的用户提供服务，而且还不能根据投入和运营成本而采用相应的高资费定价策略，并且要保证一定的服务质量。

实施普遍服务的驱动机制主要是通过网络正外部性，进经济增长和实现收入再分配，从而促进社会公平。在网络经济下，具体地来说，普遍服务有以下三个功能：

首先，提供普遍服务有助于网络积极外部性的发挥。连接到互联网上的人越多，则互联网所产生的价值（无论是社会价值还是商业价值）就越大。可见，消费者个体是否入网以及基础设施提供商是否愿意建网的决策会直接影响到网络中所有其他用户的福利。但无论是消费者还是提供商或运营商都不会从社会福利的角度看问题，他们只关心自身的收益如何。因此，政府需要采取措施来弥补可能会出现的市场失灵。由于这种网络外部性是正的，所以普遍服务政策可以使网络外部性在一定程度上内部化。就我国的情况来说，政府已经逐步意识到采取对互联网的接入服务提供补贴的政策，将有助于网络规模的迅速扩大。

其次，普遍服务还可以看成是一种特殊的再分配方式，即用定价而不是税收的形式影响再分配。把低收入阶层确定为再分配的对象，保证他们享受到一定的基本服务，避免当资费调整的时候对他们产生不利的影响。由于经济发展的不平衡性，利用收入再分配解决收入不平衡和地区发展不平衡是政府面临的一项重要工作。一般可以利用两种方法实现收入再分配：一种方法是利用交叉补贴机制实现普遍服务政策；另一种方法是利用一般的财政税收政策。在实际上，许多发展中国家的政府基于效率原因均实施电信行业上缴较高利税的政策。但普遍服务政策实现收入再分配的同时也在一定程度上损害了市场经济最根本的竞争机制，特别是在市场经济完善的国家，更有可能带来社会效益的降低。

最后，普遍服务有助于实现政府的地区发展规划。尤其在我国，地区间的发展极不平衡，因此很有必要借鉴普遍服务的公共政策来协调地区间的发展。这样既缓解了落后地区的基础设施瓶颈问题，又不需要政府耗费大量的财政资金。

提供普遍服务实质上类似于实行广泛的补贴政策。普遍服务原则实际上造成了大用户或工商用户对居民用户的补贴，或者低收入用户得到不同形式的补贴。这种补贴资金并不是直接来源于财政资金，而是来源于在某些服务上设立的专项收费。另一方面，普遍服务原则也显示出在财政资金不充足的情况下，国家仍然有办法解决局部地区基础设施投资不足的问题。

当然，这种所谓的补贴制度与财政资金是毫不相干的，因为国家并不因此收支任何资金，只是通过改变观有垄断企业提供的不同服务的相对价格来实现的。具体地说，由于垄断企业在高成本地区提供的服务项目上收入低于成本，因此需要在其他服务上得到相应的补偿。补偿的具体方式通常是预先规定好的，一般采取交叉补贴机制，也就是在没有补贴的服务上允许垄断企业制订较高的加价。因此，交叉补贴只是满足垄断企业自身预算平衡的一种机制，相对于财政补贴来说，交叉补贴完全是在企业内部实现的。这种交叉补贴并不是企业可以随意进行的，它属于垄断企业与政府管制机构之间所订立的协约的一部分。此外，还应看到普遍服务的运作机制需要以企业垄断为保证，因为竞争会降低高资费服务项目的利润，而这就破坏了交叉补贴的生存基础。

一般认为 , 应将哪些业务列入普遍服务范围 , 及用什么手段来实现 , 是由各国国情决定的。 一国的政治、 历史、 法律、 文化等社会性因素对其有影响 , 经济水平、 自然条件、 电信基础设施更起重要作用。 但近来一些学者认为 , 影响普遍服务的因素其实可归纳为一项 , 即网络的发展水平。 网络水平的差异 , 在相当程度上能反映经济水平和电信竞争实力的差异 , 这些差异又在客观上形成对普遍服务的不同要求。

建网和地理位置上的网络扩张是网络发展的两个早期阶段 ,处于这种早期阶段的国家 ,电话密度低 , 由于与国外相比 , 收入和资费上的差距较大 , 大多数国家都经历过一个国际业务不平衡 (进口远大于出口 ) 的时期。 从长期看 , 在这时建立竞争环境对企业与用户均有利 , 但短期的调整却很棘手 , 限于收入水平 , 绝大多数人需依靠公用电话和电话局完成通信 ,因而普遍服务的目标是基本电信业务即固定电话的普遍接入。但近年来的发展已有很大变化 , 一些电话低密度的发展中国家 , 在这一阶段也将因特网和某些信息服务的接入列入了普遍服务目标。

第三阶段即市场整合阶段 , 我们发现在这一阶段要求保护普遍服务的呼声更多的来自电话公司。 这是因为 , 与网络迅猛发展相伴随的是设备租用和安装费均低于成本 , 此时 , 竞争的引入需要靠以改革资费为条件 , 由于该阶段待装用户激增 , 所以 , 在这一阶段适时的实行按成本定价有利于减少待装 , 实现普遍服务的目标 , 而不致威胁到网络的发展。

网络完善阶段是电话从奢侈品到必需品的阶段 , 业务与住宅电话的迅速普及可在 10年之内完成。但这是个容易丧失良机的阶段 , 如北美的电话普及用了三十多年 , 西欧也只在几年前才达到这一阶段。 最后的阶段则是电信服务的个性化阶段 , 只有美国等少数发达国家已进入这一阶段的初期水平。 因特网、 无线业务迅速普及 , 普遍服务要让人人享有充分、方便的通信自由。 如瑞士等国将人人拥有手机作为普遍服务目标。

自然 , 以上各阶段的划分只是大体框架 , 技术 (特别是无线通信 ) 的发展完全有可能使某国各阶段的界限模糊 , 互相重叠 , 甚至跳跃某一阶段。

通过对普遍服务的定义和目标的分析 , 我们可以明确我国的电信普遍服务在目前的首要任务是对普遍接入进行补偿, 那么进而要研究的是普遍服务要补给谁, 也就是补偿对象和范围。

1、国外电信普遍服务的补偿对象和范围

美国是最早提出电信普遍服务的国家, 随着近百年的电信发展, 其普遍服务的政策和机制在变革中日益规范和完善。由于美国的经济和电信水平都远高于我国 , 其普遍服务的原则和目标与我国也有着很大的区别。但美国对普遍服务补偿对象的定义是很清晰的 , 很值得我们在普遍服务政策的不断发展中学习借鉴。

1996 年, 美国在电信法中规定 , 美国联邦通信委员会 (FCC)及各州公益事业委员会必须采取必要措施, 建立普遍服务资助机制 , 以确保所有美国公民 , 包括低收入用户、 贫困的学校和图书馆及农村医疗机构, 能够以承担得起的价格 (与都市区域一样的价格)接入电信和信息业务 。而且, 议会还要求, FCC 必须在竞争中立、 技术可行和经济合理原则基础上, 保证所有公众和非盈利的组织机构接入高级电信业务和信息业务。

2、我国的电信普遍服务补偿对象及范围的划分标准

我国当前电信普遍服务的重点和难点是实现以窄带话音为主的普遍接入目标 。基于此基础 , 我们认为我国的普遍服务补偿对象首先应该是电信高成本地区, 同时广大的低收入人群也不可忽视 。一个地区的经济发展水平往往与其自然资源和地理条件密不可分, 国内广大的低收入人群的集聚地恰恰是大西北地广人稀 、 地理条件恶劣的高成本地区, 因此这两类对象在我国并不是截然孤立的, 如果能够解决高成本地区的普遍接入问题 , 也就意味着同时解决了大部分最低收入人群的电话基本需求 。而城市低收入人群和一些发达地区的特殊人群的普遍服务问题, 学校和农村医疗等电信需求问题的解决, 以我国现在的国情, 还没有能力在目前阶段就将其作为普遍服务的补偿重点, 将是在普遍接入目标实现后的下一步普遍服务补偿对象。

当前普遍服务补偿的难点之一是高成本地区的划分标准问题 。我们认为对高成本地区的界定应该是下面两种标准的集合体 :

提供业务的成本高于全国平均成本的地区。这也是许多国家对高成本地区的理解。如美国制定普遍服务高成本地区成本补偿的方法是按照某本地环路提供业务的成本超过全国平均环路成本的不同比例 , 分别制定该地区可获得的补偿比例。

人均 GDP 水平是电信普遍服务的一个重要制约因素 , 在不同的国家和地区, 用于电信业务的收入比例有显著不同。从全世界平均来看 , 电信支出一般占人们收入的 2 %～ 3 %, 这个关系通常适用于所有国家、 地区 、 城市以及家庭水平。因此我们的结论是:当提供电信接入业务的成本超过本地收入的2.5 %时, 也就是说当地的电信接入成本已经超过了居民能够承受的电信支出, 这类地区也属于高成本地区, 或者说是大量低收入人群聚集地区 , 需要有外部补贴来促进普遍接入 。

对于划定的普遍接入补偿对象 , 补偿的内容应该即包括对实现接入 , 即建设成本的补偿 , 也包括对保障接入, 即运营成本的补偿。实际上, 建设成本的补偿是一次性的投入 , 而运营成本的补偿是更为长期和艰巨的任务 , 是实现普遍服务的长期保证。因此我们认为, 对保障接入的运营成本补偿是普遍服务管制部门不可忽视而且必须加强的工作重点。

另外 , 地区的划分应该以什么为基本单位进行核算 , 也是需要探讨的一大问题。现在中国电信是以本地网作为基本单元进行财务核算的 , 如果以行政村或以县为补偿的基本单位 , 在获取财务数据时会发生很大的困难。但本地网的范围过大, 以其平均成本来考虑普遍服务的运营补偿又很难令人信服 ,这是需要我们进一步深入研究的问题 。只有建立一套全新的, 充分考虑普遍服务补偿机制的财务核算体系 , 才会有助于问题的解决。

1、市场经济体制改革使企业成为市场的主体

中国经济体制经过二十余年的深化改革，逐步实现了由计划向市场的转型， 政府角色开始由指导和包办经济生活向提供行政服务转换，企业成为市场的真正主体。受其影响，中国电信企业也实现了由行政职能部门向企业的转变。不管是电信运营商还是设备制造商，都把效益摆到了重要的位置，通过效益抢占市场，通过市场份额赢得生存机会，利润率成为竞争的焦点和市场运营争夺的最终目的。而从中国电信普遍服务的现状来看，由于受农村和边远地区地理环境及居民集中度的影响，还存在装机成本高、后续维护难度大、电信服务使用率低、投入与产出比例失调等问题，普遍服务几乎成了亏损的代名词。在过去，中国电信作为中国唯一的电信运营商，承担着电信普遍服务的责任，但随着中国电信行业的改革，企业自主经营、自负盈亏，再让其继续扮演这种角色则显得勉为其难了。这些都给中国的电信普遍服务带来了全新的要求和挑战，提高电信运营商提供普遍服务的积极性和主动性，已成为中国电信普遍服务的首要问题。

2、通信市场开放促进电信竞争格局的形成

20世纪90年代，中国通信行业进行了一系列的调整，主要表现为各电信企业的拆分整合。1994年，吉通公司与中国联通相继成立，一举打破了中国电信独家垄断的局面，推动了中国电信业务的分业经营。随后，中国移动从中国电信剥离出来，中国网通、中国铁通和中国卫通先后成立。到2002年5月16日，中国电信市场六加一格局最终形成。电信竞争新格局的形成在某种程度上标志着电信企业竞争的开始，也预示着中国传统的电信普遍服务即将终结。从国外的经验来看，电信普遍服务本身就是在竞争的环境下，国家为保障全体公民的基本通信需要，促进区域经济与社会均衡发展，在对全社会（尤其是向农村和边远地区）提供基本电信服务时遇到的问题。在以前的国有垄断经营体制下，这个问题可以通过行政命令由电信企业内部解决。但是在引入竞争后，一些零利润甚至负利润的投资就有可能被列入市场的盲区，形成所谓的市场失灵，从而导致电信服务出现真空地带。从近几年中国电信对农村和边远地区投资的锐减就可以看出这一趋势。此外，当国家通过法律等强制手段要求各电信运营企业之间实现互连互通后，由于电信业某些特有的经济特征，如较高的固定成本、较低的增量成本、成本不均匀性以及网络外部性等，后进入者对原有电信运营商的网络资源和用户资源就有搭便车的可能。这就使电信运营商之间会产生相互推诿的心理，谁都不愿意自己投资，而指望着别人去投资。

3、国家政策调整使电信业原有优势淡化

在过去，为鼓励电信运营商向农村和边远地区提供电信服务，政府采取了一系列的优惠措施予以支持。后来，随着中国通信市场的不断开放与成熟，为给各电信运营商提供公平、透明的竞争环境，并遵循国际惯例、与国际接轨，以前的许多优惠政策（如初装费和入网费等）都在改革中逐步取消。国家已明令不允许电信企业内部再进行不合理的交叉补贴；而且由于市场的开放，各类电信业务资费向成本靠拢，企业也无法再实行业务间的交叉补贴。

4、加入WTO使市场环境日趋规范和复杂

2001年底，中国正式加入WTO，国内市场国际化和国际市场国内化已成为电信市场的大势所趋。虽然中国通信行业经过近十年的改革与培育，已经形成了一定的规模和核心竞争力，但加入WTO在给电信行业带来机遇的同时，也带来了很大的压力。不难预见，未来的五年里，由于中国区域性差异较大，电信服务发展不平衡，在普及率不高的情况下开放市场，国内外的企业为自身发展的需要，都将全力抢占有效益的电信市场，争夺优质的客户资源，对投入大、产出小的农村市场将更少进行投资建设，这势必造成更大的区域性差异，与中国电信普遍服务的目标明显不符。因此，为保障经济发展和人民生活的需要，稳步提高中国的电信普遍服务水平，建立普遍服务基金势在必行。

5、专业公司的成立加速电信盈利业务分割

进入20世纪，以通信等为标志的IT技术飞速发展，技术进步促使电信的内涵及外延发生了深刻的变化：电信新产品不断涌现，一些电信专业公司和新兴公司成立，固定电话网盈利较高的业务或传统业务被其迅速分割，电信业务自然垄断性的适用范围不断萎缩。由于市场竞争的加剧，运营商纷纷挤入高盈利的长途电信业务，电信资费大幅下降，企业利润空间缩小，业务收入被多家公司分流，原有的以交叉补贴为基础的普遍服务补偿机制无法维持，利益驱动使得电信运营商不愿意到贫穷落后地区发展居民使用较多的市话业务。